监管法制建设深化，地产金融监管优化——2022年度中国金融监管

■面对需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力以及日益严峻的外部形势，金融监管当局稳中求进、积极应对、有效处置，不断深化金融体制机制改革，不断加强和完善现代金融监管，中国金融体系整体保持稳定。2022年，中国金融监管法制建设不断深化，《金融稳定法》《银行业监督管理法》等法律正在制订或完善。银行业监管持续加强，信用风险管理、风险抵补要求、系统重要性机构附加要求以及中小银行改革化险等工作取得成效。房地产市场的监管正在结构优化，以“三支箭”为代表的政策组合将缓释房地产市场风险及其传染冲击。数字经济和资本扩张监管更加注重法制化，更加注重消除复杂关联性，更加注重监管常态化。2023年，在常态化监管深化的同时，房地产市场、地方政府债务、地方金融监管、数字经济等监管改革将着重加强和完善。

❏ 监管法制建设正加强

金融行业风险管理和监管规范具有显著的专业性，需要健全完善的法律制度作为基本支撑。2022年中国金融监管系统的法律制度建设不断深化，多个重要领域立法取得重要进展，为未来金融监管更加法治化提供了扎实基础。中国人民银行、中国银保监会、中国证监会等金融监督管理部门出台多项重大的法律文件，深入推进金融监管法制建设。比如，中国银保监会制定或修订《银行保险机构消费者权益保护管理办法》《商业银行表外业务风险管理办法》《银行保险机构公司治理监管评估办法》《保险保障基金管理办法》《中资商业银行行政许可事项实施办法》等35项监管制度办法，并正式实施《保险公司偿付能力监管规则（Ⅱ）》。

《金融稳定法（草案）》提请全国人大审议。2022年4月，人民银行会同国家发展改革委、司法部、财政部、银保监会、证监会、外汇局等部门起草了《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》。经过向社会公众征求意见并修改完善后，2022年12月27日《金融稳定法（草案）》首次提请十三届全国人大常委会审议。《金融稳定法》的立法目标是防范化解重大金融风险、提升金融法治水平，建立健全金融稳定长效机制。《金融稳定法（草案）》指出，维护金融稳定的目标是保障金融机构、金融市场和金融基础设施基本功能和服务的连续性，不断提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力，遏制金融风险形成和扩大，防范系统性金融风险。《金融稳定法（草案）》着重在金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置等领域强化法律和制度安排，要求强化相关主体的法律责任。在金融风险处置方面提出要以市场化机制为主导，同时国家将设立金融稳定保障基金。

《银行业监督管理法》正在进行修订。中国银保监会持续推动《中华人民共和国银行业监督管理法》修订工作，2022年11月《银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》向社会公开征求意见。该法修订以防范化解金融风险、提高监管有效性为总体目标，以弥补监管短板、加大监管力度、明确监管授权为着力点，着力解决银行业监管工作面临的突出问题，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，切实提高金融治理体系和治理能力现代化水平。本次修改的重点有三个：一是保障权益。完善审慎监管规则，加强行为监管，切实保护金融消费者合法权益。二是加大打击。坚持依法监管的基本原则，努力实现监管全覆盖，加大对股东、实际控制人违法违规行为的打击力度。三是强化应对。要健全风险处置机制，完善早期干预制度，丰富风险处置措施，提升风险处置效率。

《企业集团财务公司管理办法》修订并实施。2022年7月29日，银保监会就《企业集团财务公司管理办法（征求意见稿）》公开征求意见。2022年10月16日，中国银保监会正式发布《企业集团财务公司管理办法》，并自2022年11月13日起实施，这将为企业集团财务公司的高质量发展提供更为扎实的制度保障。该办法修订完善的主要内容如下：一是调整市场准入标准，明确跨国集团可直接发起设立外资财务公司，扩大对外开放。二是优化业务范围和实施分级监管，进一步强化其主责主业，专注服务集团内部，回归服务实体经济本源。三是增设监管指标和加强风险管控，增设和优化监管指标，加强财务公司对外业务监管，督促财务公司提升对外业务风险的识别、预警和处置水平。四是加强公司治理和股东股权监管，加强具有财务公司特色的公司治理建设，提升财务公司法人独立性。《企业集团财务公司管理办法》的重大修订体现了监管机构对财务公司持续强监管、严监管的监管理念导向，为财务公司的内部公司治理、风控体系建设、合规体系建设等指明方向。本次修订对于加强企业集团财务公司监管，推动行业高质量发展，进一步提升服务实体经济质效具有重要作用。

表1 2022年部分重要监管政策汇总

资料来源：人民银行、银保监会、证监会等。

❏ 银行业监管持续深化

银行业是我国金融体系的第一大行业，也是全球第一大银行业。2022年三季度末，我国金融业机构总资产为413.46万亿元，其中，银行业机构总资产为373.88万亿元，占比高达90.43%。作为金融系统的主导行业，银行业的风险防控和规范监管是金融稳定的基本保障，是系统性金融风险防控的首要对象。2022年银行业（这里主要指商业银行）风险防控持续深化，相关风险得到较为有效稳妥的应对和处置，行业整体保持稳健发展态势。

首先要强化信用风险监管，着力推进不良贷款处置。信用风险是银行业最普遍的风险，是银行业监管规范的最基础领域。2022年三季度末，商业银行不良贷款余额3万亿元，较上季末增加373亿元；商业银行不良贷款率1.66%，较上季末下降0.01个百分点。商业银行正常贷款余额177.5万亿元，其中正常类贷款余额173.5万亿元，关注类贷款余额4万亿元。同期，商业银行（不含外国银行分行）资本充足率为15.09%，较上季末上升0.21个百分点。一级资本充足率为12.21%，较上季末上升0.13个百分点。拨备覆盖率为205.54%，较上季末上升1.75个百分点。商业银行流动性覆盖率为142.68%，较上季末下降3.62个百分点。可见，在监管机构强有力的监管之下，商业银行不良贷款率保持在低位，商业银行资产质量保持总体稳定、风险抵补能力有所增强、流动性水平保持稳定（详见表2）。

表2 2022第三季度银行机构主要监管指标

数据来源：CSMAR。

着力强化对大中型银行特别是系统重要性银行的监管。人民银行、银保监会根据《系统重要性银行评估办法》，开展了2022年度我国系统重要性银行评估，认定19家国内系统重要性银行，其中，国有商业银行6家，股份制商业银行9家，城市商业银行4家。第四组4家，包括中国工商银行、中国银行、中国建设银行、中国农业银行，第五组暂无银行进入（详见表3）。监管部门持续增强宏观审慎管理与微观审慎监管合力，对系统重要性银行实施更为严格的附加监管要求，确保系统重要性银行稳健经营和规范发展。根据《系统重要性银行附加监管规定》，系统重要性银行在满足最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求基础上，还应满足一定的附加资本要求，由核心一级资本满足，第一组到第五组的银行分别适用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本要求。同时，系统重要性银行在满足杠杆率要求的基础上，应额外满足附加杠杆率要求。附加杠杆率要求为系统重要性银行附加资本要求的50%，由一级资本满足。

表3 2022年我国系统重要性银行名单及附件资本要求

资料来源：中国银保监会。

扎实推进中小银行保险机构改革化险。2022年中小银行金融风险防控工作持续深化，金融监管当局不断加强中小银行监管，不断强化中小银行风险应对及处置。2022年4月河南等地个别村镇银行风险事件的爆发集中暴露了中小银行在管理、运营、合规和风控等领域存在的重大问题。个别中小银行股东通过关联持股、交叉持股、增资扩股、操控银行高管等手段实际控制中小银行，同时利用互联网第三方平台以及资金掮客等吸收公众资金，严重损害了储户合法权益，并造成重大金融风险。2022年8月中国银保监会召开听取两会代表委员意见建议座谈会，对中小银行改革发展面临的困难与问题进行探讨，如不良资产处置、公司治理及决策机制、县级农村信用社自主权、防范和化解区域性金融风险等方面，着力有效防控中小银行风险以及问题机构处置。

在一省一策、一行一策的政策指引下，中小银行风险得到有效应对，问题银行也得到妥善处置。其中，“大并小”“小小合并”“抱团取暖”兼并重组成为普遍性的处置举措。但是，此类兼并重组方式可能潜藏重大的风险。一是将原有小机构的风险转移至大机构或新机构，主要是风险转移而非实质性的风险缓释；二是大机构或新机构的风险管控和合规经营是这种处置模式能否成功的关键，主要需考虑大机构或新机构的风险吸收消化能力；三是大机构或新机构承担更大的风险主体责任，属地政府也承担更大的属地责任以及未来潜在的更大救助责任。

❏ 房地产监管正在优化

房地产市场风险是我国经济金融风险的两大“灰犀牛”之一，也是过去5年来金融监管重点关注的领域。房地产部门是国民经济的支柱行业，其稳定健康发展是关系国计民生的重大问题，也是金融稳定中的系统重要性问题。此前房地产市场形成了高价格、高库存、高杠杆、高度金融化和高度关联性等“五高”风险特征，并导致经济地产化、地产金融化、金融泡沫化。自2016年12月中央经济工作会议首次提出“房住不炒”的政策定位以来，严调控严监管使房地产回归居住属性，抑制其中的投机行为，是过去5年来房地产市场监管的主旋律。

即使在新冠疫情冲击持续扩大的2020年和2021年，房地产市场调控政策定位没有变化，房地产市场调控和房地产金融监管持续深化。截至2022年11月，新房价格环比下跌城市数为51个、二手房价格环比下跌城市数为62个，住房投资和销售均随之下降（详见图1）。

图1 房地产投资和销售情况

资料来源：wind。

2021-2022年，由于多种因素叠加，房地产市场发生了较大风险并呈现扩散传染态势，甚至形成较为显著的系统性风险威胁。2022年1-11月房地产企业境内债违约114只，涉及金额高达1485.8亿元；2022年1-10月房地产企业境外债违约86只，涉及金额298.3亿美元。受经济下行、房地产市场供求变化、政策调控、监管加强、融资收紧等政策影响，大部分大中型房企因长期杠杆经营进而爆发重大金融风险特别是流动性风险。流动性危机使房地产市场出现重大的风险及显著的传染效应，房企债券信用利差迅速扩大、房企股票大幅震动、评级机构调低信用评级，多家房地产企业遭遇生存危机。在较大部分房地产企业面临重大风险之际，部分房地产项目陷入停工，保交楼成为显性风险，引发重大的社会稳定问题。同时，政府性基金收入大幅下降至负增长（详见图2）。房地产市场变化给宏观金融体系带来了系统性风险威胁。

图2 地方政府性基金收入与支出

资料来源：wind。

为了应对系统性风险冲击，房地产市场风险应对政策频繁出台，稳定房地产市场政策不断强化，房地产金融相关监管也在调整，总体呈现“三支箭”救助格局（详见表4）。2022年8月，住建部、财政部、人民银行等部门通过政策性银行专项借款方式支持已售逾期难交付住宅项目建设交付，“保交楼”专项资金为2000亿元。希望通过专项借款撬动、银行贷款跟进，支持已售、逾期、难交付住宅项目建设交付，维护购房人合法权益。2022年11月，针对房地产市场风险的政策应对再加码，“三支箭”政策全面实施。在信贷融资方面，人民银行将增设2000亿元“保交楼”专项再贷款，六大国有银行向17家房企授信1.2万亿元。在债券融资方面，相关部门强化对民营房企发债的政策支持，交易商协会预计可支持约2500亿元民营房企债券融资。11月23日，多个部门联合出台支持房地产市场平稳健康发展的“金融十六条”（《关于做好当前金融支持房地产市场平稳健康发展工作的通知》），着重保护债券融资稳定性。在股权融资方面，中国证监会明确表示要支持房地产企业资本市场融资畅通性，11月28日，证监会指出将恢复上市房企和涉房上市公司再融资，包括并购重组和配套融资等。

表4 近期房地产调控政策优化举措

资料来源：作者整理。

房地产市场风险成为具有系统重要性的重大经济金融风险，是2022年中央经济工作会议着重强调的领域。中国银保监会2023年工作会议进一步提出，要努力促进金融与房地产正常循环。坚持“房住不炒”定位，落实“金融十六条”措施，“因城施策”实施差别化信贷政策，推动房地产业向新发展模式平稳过渡。

预计2023年房地产市场限购限贷将进一步结构性放松，房地产企业融资将进一步顺畅，房地产对固定资产投资和经济增长将提供一定的支撑。从未来房地产和金融长期稳定的要求看，房地产市场调控不应过快、过猛甚至全局性转向。针对依然严峻的房地产金融形势，应遵循“稳”字当头的原则，短期内应以稳杠杆为主要政策举措，有效利用好信贷、债券和股权投资“三支箭”，避免房地产市场因融资困难而陷入系统性风险。中长期内，要有重点有选择地降杠杆。

值得注意的是，在房地产部门的风险防范和监管应对上，新发展模式尚未建立。2022年底，中央经济工作会议对房地产给予了极大的关注，在强调要确保房地产市场平稳发展，有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况等的同时，强调要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，推动房地产业向新发展模式平稳过渡。以房地产市场作为驱动的模式可能面临的是系统性拐点，中国经济发展模式及其相关体制机制转型改革更加迫切。房地产这一“新发展模式”是党中央对房地产市场发展的新定位，也是防范化解房地产市场风险的新举措，但是，新发展模式的内涵、目标、政策和保障等是什么，目前尚未有清晰的界定。

❏ 数字经济监管常态化

2020年底以来，数字经济、金融科技、大型互联网平台以及资本无序扩张等的监管成为金融监管体系的重大任务之一。过去10余年，数字经济迅猛发展为我国经济高质量发展注入新的活力，成为经济增长的新动能与新引擎。然而在金融业务或金融体系与新兴数字经济融合创新发展过程中也孕育了新风险。

2022年，监管机构延续数字经济监管的基本基调，着重平衡金融发展和金融风险的关系。监管机构继续推动数字经济规范健康持续发展，对平台经济实施常态化监管。在坚持金融业务持牌经营基本原则的同时，亦要着重关注传统金融机构在数字化转型、金融科技创新以及同金融科技公司或互联网平台机构合作中孕育的潜在风险。深度运用监管科技应对数字金融的风险，细化监管标准，重点关注数据共享和数据治理中存量数据的使用与处置、市场垄断、算法歧视、数字鸿沟等问题。

大型支付平台是2022年数字经济监管的重点对象之一。2022年6月，中央深改委审议通过《强化大型支付平台企业监管促进支付和金融科技规范健康发展工作方案》。会议强调，要推动大型支付和金融科技平台企业回归本源。会议指出，要依法依规将平台企业支付和其他金融活动全部纳入监管，以服务实体经济为本，坚持金融业务持牌经营，健全支付领域规则制度和风险防控体系，强化事前事中事后全链条全领域监管。要强化金融控股公司监管和平台企业参控股金融机构监管，强化互联网存贷款、保险、证券、基金等业务监管。要保护金融消费者合法权益，强化平台企业反垄断、反不正当竞争监管，加强平台企业沉淀数据监管，规制大数据杀熟和算法歧视。要压实各有关部门监管责任，健全中央和地方协同监管格局，强化功能监管、穿透式监管、持续监管，加强监管协作和联合执法，保持线上线下监管一致性，依法坚决查处非法金融活动。

商业银行互联网贷款业务是2022年又一重点监管对象。此前，中国银保监会等监管机构陆续推出多项监管文件，规范商业银行互联网贷款业务，对商业银行与平台企业合作中存在的合作范式、出资比例、集中度与异地经营、风险控制、监督管理等提出明确的要求。2022年7月，银保监会发布《关于加强商业银行互联网贷款业务管理 提升金融服务质效的通知》，要求商业银行提升金融服务质效，稳妥推进自身数字化转型。同时，针对商业银行在业务开展中风控管理不到位等问题，其从履行贷款管理主体责任、强化信息数据管理、完善贷款资金管理、规范合作业务管理、加强消费者权益保护等方面，进一步细化明确了商业银行贷款管理和自主风控要求。在坚持金融业务持牌经营基本原则的基础上，鼓励、推动商业银行数字化转型，着重提高自身风险管理能力，切实通过数字化转型提高商业银行风险管控水平和实体经济服务能力。

资本扩张监管正在常态化。资本是基本的生产要素之一，是资本市场长期可持续发展的核心要素，是国内大循环顺畅化和市场经济体系现代化的“血液”。改革开放40多年，资本作为基本要素为我国经济发展提供了不可替代的支撑。健全的资本配置机制能实质性地提升资源配置水平、健全现代金融体系、推动经济结构优化和促进经济高效发展。但是，过去几年，由于部分资本运用和资本运作呈现异化趋势，过度追求规模增大、空间扩展和权力膨胀，资本无序扩张成为重大的风险领域。在利益诉求的驱使下，国内资本无序扩张问题具有一定普遍性，主要表现在资本违规募集、资本高杠杆操作、资本复杂关联交易、联合境外资本无序扩张以及资本无序退出等形式，一度带来较大金融风险，引发金融稳定威胁。经过多个部门监管强化（详见表5），资本无序扩张得到了有效治理，资本正在逐步回归生产要素的基本功能。党的二十大报告强调，要加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断，依法规范和引导资本健康发展。未来，中国式现代化和高质量发展要求规范监管，建立健全资本监管长效机制，保证资本有序扩张。

表5 近两年数字经济监管大事件

资料来源：作者整理。

2022年我国经济恢复的基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大，外部环境动荡不安，给我国经济带来了更不利的影响。2022年，我国胜利召开党的二十大，描绘了全面建设社会主义现代化国家的宏伟蓝图。全国上下坚持稳中求进总方针，加大宏观调控力度，调整政策和推动改革要把握好时度效，积极应对超预期因素冲击，有效统筹金融发展与金融安全，金融监管整体有效，金融系统保持平稳发展态势。

2023年，我国宏观政策当局仍将继续坚持稳字当头、稳中求进的方针，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加大宏观政策调控力度，加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力。

2023年金融监管将呈现总体稳慎和边际优化的趋势。在总体监管基调上，党中央要求要防范化解金融风险，压实各方责任，防止形成区域性、系统性金融风险，金融监管总体延续2022年政策框架，以稳定为主。同时，宏观杠杆率增加过快且再创新高，特别是政府部门和企业部门杠杆率偏高，宏观经济政策和金融监管政策本质上也较难大幅实质放松。

由于经济下滑压力巨大、市场预期疲弱，金融监管在保持稳健审慎同时将强化边际优化。在金融监管框架上，总体稳杠杆同时侧重降杠杆，房地产以稳定和修复为主，房地产金融监管将显著放松；地方政府债务以降杠杆为主，债务管理压力仍然较大，各地将成立或完善省级领导牵头的金融风险化解委员会，着重强化地方政府债务、隐性债务和中小金融机构的监督管理和风险应对。

在银行监管方面，监管部门将加大金融支持扩大内需力度，同时，1）强化中小银行保险机构改革化险，着重处置中小问题机构。积极稳妥推进城商行、农信社风险化解，稳步推进村镇银行改革重组。鼓励多渠道补充中小银行资本。做好股东资质穿透审核和股东行为穿透监管。研究构建符合中小机构特点的差异化公司治理监管制度。发挥金融人才库作用，推动选优配强中小银行保险机构领导班子。2）做好“保交楼、保民生、保稳定”工作，满足房地产市场合理融资需求，改善优质房企资产负债表；坚持“房住不炒”定位，落实“金融十六条”措施，“因城施策”实施差别化信贷政策，重点缓释房地产风险；促进金融与房地产正常循环，推动房地产业向新发展模式平稳过渡。3）继续控制影子银行。坚守私募和公募、投资与信贷、股权与债权的区别，严防各类高风险影子银行业务。积极推动信托等非银机构聚焦主业转型发展。引导信托公司发展本源业务，持续拆解“类信贷”影子银行。加快推进金融资产管理公司改革。4）严格规范地方金融机构跨区域经营，推动金融机构业务牌照分类分级管理。在保险监管方面，统筹推进保险公司回归本源和风险处置。坚决整治恶性竞争乱象，研究出台保险公司监管评级和分类监管制度。

在证券业监管上，将把稳增长摆在更加突出的位置，部分融资约束的监管要求可能放松，同时，推动全面深化资本市场改革走稳走深走实，扩大资本市场高水平制度型开放，全面实施新一轮推动提高上市公司质量三年行动方案，大力支持房地产市场平稳发展，切实维护资本市场平稳运行。2023年房地产部门在证券市场上的融资将可能全面放开，地方政府及其平台公司、国有企业的融资监管将有所分化，上市公司监管将进一步规范和强化。

2023年在重大风险应对方面，地方政府债务风险值得重点警惕，地方财税、金融和资产监管制度亟待完善。随着经济下行、房地产部门风险暴露，地方政府收入面临较大的压力，地方平台企业资产负债表可能恶化，地方政府债务和隐性债务的风险将加速累积，特别是地方平台城投债与地方国有企业债券潜在的违约风险将进一步显性化。由于城投债和地方国有企业债券的定价、投资及偿付存在更为复杂的关联关系，亟待深化地方财税体制、国有资产和资本运营体制以及地方金融监管体制等领域的改革。在中央层面的财税、金融、国有资产及资本运作等制度不断健全的情况下，地方相关领域的改革急迫性大大提升。最后，重大风险属地化管理的原则使得地方金融风险处置和监管制度改革的必要性和急迫性大大提升。中央与地方金融监管机制完善，以及地方金融监管系统功能优化，也是重要的改革任务。

资本跨境流动监管将强化。由于历史性的通胀压力，美联储在2022年连续加息7次累计425个基点，同时进行资产负债表调整。2023年，美联储加息将放缓，资产负债表调整可能深化，美联储决策更多从美国通货膨胀和金融稳定出发，外围经济体将会受到美国货币金融政策的外溢性干扰，短期资本流动将更加紊乱无序。保持汇率稳定与国内宏观调控的矛盾将会凸显出来，为了保障政策独立性和人民币汇率相对稳定，短期资本流动监管将强化，跨境资本逆周期调控将深化。

值得注意的是，2023年预计将召开第六次全国金融工作会议，党中央国务院将对现代中央银行制度和现代金融监管进行进一步战略指引，金融功能提升、金融改革推进、金融监管完善以及金融风险应对等领域将强化全局统筹、战略部署和协调推进，现代金融监管将得到完善和加强。